Escrito por Sandra Ponce de León Salucci
A propósito del dictamen N° 74.757, de 29 de noviembre de 2021, expedido por Contraloría General de la República, en el que niega la atribución de las Municipalidades para vender gas a sus vecinos, en respuesta a la consulta planteada por las Municipalidades de Lo Prado, Conchalí y Pelarco, es necesario renovar el conocimiento acerca del alcance de la autonomía que el ordenamiento jurídico nacional asigna a estos entes administrativos.
Autonomía Municipal en la regulación constitucional y legal:
Pues bien, comenzando por el estatuto constitucional y legal, según el inciso cuarto del artículo 118 de la Constitución Política, “las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Esa misma idea es recogida por el artículo 1° de la Ley N° 18.695, orgánica constitucional de Municipalidades.
Enseguida, los artículos 3° y 4° de la citada Ley N° 18.695, establecen las funciones y atribuciones que corresponden a las Municipalidades, las que pueden desarrollar, en el ámbito de su territorio, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado. El artículo 9° de esa ley, a su turno, dispone que las municipalidades deberán actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad, debiendo tener presente los principios de coordinación y de unidad de acción, consagrados en los artículos 3°, inciso segundo, y 5°, inciso segundo, de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Por otra parte, según los artículos 19, N° 21, de la Carta Fundamental, y 11 de la aludida Ley N° 18.695, las Municipalidades podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas solo si una ley de quórum calificado las autoriza.
Autonomía Municipal en la jurisprudencia constitucional y administrativa:
En el ámbito de la justicia constitucional, nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia Rol 80 (c.5) señaló que si bien el artículo 107 (118) de la Constitución no explicita que las Municipalidades sean órganos autónomos, ello se deduce de sus características como la personalidad jurídica y patrimonio propio, descentralización territorial y su propia Ley Orgánica Constitucional. Ha hecho notar que las Municipalidades no están sujetas al poder jerárquico del Presidente de la República, siendo órganos creados para satisfacer una función administrativa específica, que se realiza con independencia del poder central, su autonomía tiene una triple dimensión, abarcando la esfera organizativa, institucional y normativa. Así, sus decisiones no pueden ser sustituidas o mediatizadas jurídicamente por el poder central, teniendo una capacidad de acción de discrecionalidad de configuración, mucho mayor que los servicios públicos descentralizados (Sentencias Roles 1669, c. 18 y 2731, c. 67). En la sentencia Rol N° 1.669, c.18, señaló que la autonomía de las municipalidades no es absoluta, ya que, por una parte, “se encuentra limitada por las facultades que en relación a ella pueden ejercer el legislador, la autoridad administrativa, la judicial y la Contraloría General de la República”, y por otra, se trata de una autonomía “para que se auto regulen dentro del marco de la función y las atribuciones que les fijan la Constitución y las leyes”.
Por su parte, la Contraloría General de la República, entre otros, en los dictámenes N°s. 34.883, de 2004 y, 17.547, de 2016- había precisado que si bien, las entidades edilicias constituyen corporaciones autónomas, esta autonomía de ningún modo es absoluta, sino que se halla sujeta a importantes limitaciones, especialmente, las derivadas del principio de juridicidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política. Como se sabe, en virtud de dichos preceptos, que son reiterados en el artículo 2° de la ley orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado, N° 18.575, los órganos de la Administración del Estado, tienen que someter su acción a la Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, debiendo actuar dentro de su competencia y como dispone la ley, sin que ninguna magistratura, persona o grupo de estas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les confirieron.
Autonomía Municipal en los ámbitos normativo, institucional y organizativo:
La facultad de dictar decretos, reglamentos y ordenanzas municipales es una manifestación de la autonomía municipal. Por su parte, el contenido institucional, que se identifica con la conformación y naturaleza jurídica de los municipios chilenos, también contiene elementos que reflejan su naturaleza autónoma.
En primer lugar, la generación democrática de sus autoridades garantiza la independencia en el ejercicio de las funciones que se le entregan al órgano. En este contexto, que el nombramiento del Alcalde y los concejales no dependa de la decisión de otra autoridad, a la cual queden sometidos por este hecho.
En segundo lugar, reconocer a las Municipalidades de una personalidad jurídica distinta del Fisco, las constituyen en sujetos capaces de adquirir derechos y de contraer obligaciones, sin la dependencia de la voluntad del poder central.
En su contenido organizativo, la autonomía municipal da cuenta de la forma y disposición de los recursos y medios para el cumplimiento de sus fines de interés público. Se refiere a la posibilidad de la prestación de los servicios públicos y actos de administración local sin la interferencia de otra autoridad u órgano de gobierno.
Concordante con su naturaleza acentralizada, en el marco de los sistemas de organización administrativa, las Municipalidades ejercen sus atribuciones sin vínculos jurídicos de injerencia por parte de la administración central (Presidente de la República y Ministros). Es decir, se encuentran al margen de los vínculos clásicos de jerarquía -mando/obediencia- y tutela o supervigilancia -en los actos, en el nombramiento de sus jefaturas, etc.-.
La autonomía financiera municipal, comprende tanto elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal, como a su vez, la facultad de disponer de sus ingresos.
En otra columna nos referiremos a las deficiencias que presenta el modelo de autonomía municipal que ha consagrado el legislador chileno y daremos algunas ideas para poder superarlas, siempre con el ánimo de avanzar hacia una mejor Administración que esté al servicio de la satisfacción de las necesidades de los individuos.
